■上海临街商户在店门口公示的“责任区责任告知书”。
2018年1月1日起实施的《青岛市市容和环境卫生管理条例》规定，建立市容和环境卫生责任区制度。这一制度将始于上世纪80年代的“门前三包”责任制从公共道德范畴上升为法律规范。也就是说，俗语中的“自扫门前雪”有了法规约束。
近4年来，约9万户临街商户签订了市容和环境卫生责任区责任书（以下简称“责任书”）。责任书要求，责任人应保持责任区的市容秩序和环境卫生整洁，同时对责任区内违反相关规定的行为予以劝阻和制止，遇到劝阻无效时，责任人应及时向主管部门和执法部门报告。然而，在现实操作中，责任区的落实情况并不尽如人意，许多商户并未遵守规定，普遍存在门前卫生不打扫、在责任区内乱摆乱放的情况，以至于责任区的环境卫生仍然由环卫单位负责。同时，商户的责任区范围和责任书内容没有对外张贴公示，使市容和环境卫生责任区制度落实缺少了社会监督的制约。
现状
责任区没落地 责任书成空文
“我们小区附近的石门路和松柏路的沿街商户都签过责任书，但商户门前乱摆乱放、卫生脏乱的问题依旧存在，责任书成了一纸空文。”日前，家住石门路的朱先生（化名）拨通本报舆论监督热线反映，签订责任书的业户不履行责任。
11月24日，记者在李沧区石门路和松柏路一带探访时看到，石门路和松柏路是两条呈十字交叉的道路，位于老沧口商业区南侧，道路两侧商铺林立。在石门路和松柏路路口附近，多家临街商户门前堆放着废纸箱、碎木头、饮料瓶等杂物，一家饭店的门外还摆放着啤酒桶、油炸锅等经营用品，门口旁边的墙面和地面上沾满油污；在松柏路南侧的一家五金店门前，落满灰尘的破旧桌椅胡乱摆放在路边；在石门路上，临街商户在门前人行道上摆放广告牌和经营物品的现象也随处可见。
记者从李沧区振华路街道了解到，该街道在石门路、松柏路、振华路等4条主要路段推行了市容环境卫生责任区制度，150多家临街商户签订了市容和环境卫生责任区责任书。
“以前执行‘门前三包’责任制时，每家商户和单位门口的醒目位置都有‘门前三包责任区’的公示牌，公示牌上有责任内容和投诉电话，老百姓发现环境脏乱问题可以拨打电话向主管部门反映。可现在，市容和环境卫生责任区划分后没有公示牌，老百姓根本不知道责任区的具体位置和责任内容。”朱先生说，市民发现影响市容环境的问题，甚至不知道向哪个主管部门反映。
之前关于市容和环境卫生责任区的新闻报道显示，各区市签订责任书的业户都以不同形式悬挂、张贴了责任区公示牌。但记者沿石门路、松柏路、振华路走访，无论商户规模大小如何，都没有对责任区范围和职责进行公示。
“之前好像填过一个责任区的电子表格，记不清具体什么内容了，大约是说店门外的区域不能乱堆乱放，还要保持卫生清洁。但我们是经营业户，心思都放在赚钱上，没有精力管责任区那些事。”一位经营业户直言不讳地说出对责任书的漠视。
类似的问题在即墨区流浩河三路也同样存在。流浩河三路北侧临街店铺密集，许多店铺有占路经营现象。在流浩河三路372号附近的摩托车维修店门口，废旧轮胎、空气压缩机等物品散落在门前的人行道上。记者采访发现，整条道路没有一家商铺在店外公示责任区，倒是墙上还保留着部分“门前五包责任制公示牌”。
“流浩河三路只有部分商户签订了责任书。按照市容和环境卫生责任区规定，责任书中的内容都是对商户提出的规定和要求，没有体现出权利和利益，由此导致商户参与的意愿不高。”即墨潮海街道的一名工作人员告诉记者，所以，即便签了责任书的商户，也不愿对外公示和主动参与，导致了责任“落地难”。
探因
责任事项不公示 处罚规定难操作
对于市容和环境卫生责任区制度推行过程中遭遇的“落地难”，青岛市城市管理局城市管理协调处处长孙凯升给出了管理层面的分析。
“市容和环境卫生责任区制度是由‘门前三包’‘门前五包’制度深化而来，旨在调动广大市民的积极性，倡导个人‘自扫门前雪’，共同维护好市容和环境卫生。”孙凯升介绍说，1986年，青岛市实施了《“门前三包”责任制管理办法》，2012年发展为“门前五包”。多年来，门前三包、五包制度在城市管理工作中一直发挥着重要作用。2018年，在借鉴上海、南京等城市先进做法的基础上，青岛市实施《青岛市市容和环境卫生管理条例》，其中第二章专门规定了建立市容和环境卫生责任区制度，把门前三包、五包这种公共道德上升为法律规范。根据该条例制定的“责任区划分办法”则进一步明确了责任人应当维护责任区环境卫生和市容秩序、对违反有关规定的行为予以劝阻和制止等八类责任。
经过近4年努力，签订责任书的商户接近9万户，超过全市临街商户的一半，但落实情况不容乐观。
与门前三包、五包不同，市容和环境卫生责任区制度在责任区划分上更显“依法依规”。市容和环境卫生责任区必须严格参照建筑物的规划红线划定。“从商铺门口到建筑物规划红线以内的区域是商铺的责任区范围，规划红线以外的区域属于市政道路。”孙凯升介绍说，有些责任区与市政人行道连成一体，通过目测很难区分边界。而法规中没有关于责任区公示的规定，因此公示责任区范围和责任书内容全凭商户自觉，致使责任区虽有实际划分，但是没有对外公示，普通市民就无法分辨责任区范围。
不公示责任区范围和责任书内容带来的弊端显而易见。市政协委员、市社会科学院研究员张维克认为，如果通过目测无法分辨责任区，那么责任人是否履行职责，就只有主管部门知道。由此导致这项制度不能全民参与，社会监督的作用无法发挥。
此外，市容和环境卫生责任区制度在执法层面缺乏可操作性的细则，也是责任区制度落地难的原因之一。
“责任区制度规定了可对不履行责任的个人罚款一百到二百元，但对什么情况下可以处罚、如何取证等一系列执法细节都没有加以规定，我们一线的执法队员很难操作。”一位不愿透露姓名的综合行政执法中队中队长告诉记者，责任区制度规定责任人要维护责任区的卫生环境，但实际情况是，很少会有商户主动清理门前卫生，最终导致“环境卫生责任区不管环境卫生”，几乎所有责任区的卫生都由街道环卫工人包揽。
“临街业户很少有打扫责任区卫生的，都是我们街道的环卫工人在清扫市政道路时，连责任区一起打扫。但环卫工人给责任区‘托底’的事儿，我们不能公开说，如果公开了，责任区的商户就更不打扫卫生了。”一名街道工作人员表达了基层管理部门的无奈。
建议
赋予责任人权利 全民参与共治共享
“走在上海街头，很多临街商户都在醒目位置张贴了统一格式的‘市容环境卫生责任区责任告知书’，责任区域、责任要求、责任权利和监督电话一目了然。”青岛市第五批赴上海进行专业实训的干部伍玲特别留意了上海的责任区制度执行情况。她向记者展示的一张照片显示，上海定西路上的一家临街商户橱窗上张贴的“责任告知书”标明了责任区各个边线的位置，以米为单位，具体到了小数点后一位。上面还有主管部门和执法部门的投诉电话，并盖有主管部门的公章。
“《上海市市容环境卫生责任区管理办法》于2015年开始施行，明确规定，责任人要在其经营场所的醒目位置公示责任告知书，并保持整洁完好，临街商户必须按照责任告知书规定的区域，自己安排人员保洁。”市政协委员、上海天慧环保科技有限公司总经理孙永良说，“我们公司负责上海虹口区北外滩的道路保洁，保洁人员只对市政道路进行清扫，环境卫生责任区一律由签订责任书的商户负责，不履行责任的商户会受到处罚。”孙永良建议，青岛应该对标上海，尽快完善青岛的责任区管理办法，将责任区管理纳入规范化、法制化轨道。
“推动责任区制度落地，一方面要落实责任，另一方面还要赋予责任人权利，对履职尽责的优秀责任人给予表彰。”张维克认为，目前青岛的责任区制度完全是对责任人的责任要求，商户对此缺乏认同感，不利于制度推广。
“签订的责任书中，不能只有对责任人的要求和规定，同时要赋予责任人权利，增加其履行责任的自豪感。”张维克说，“根据《上海市市容环境卫生责任区管理办法》，主管部门要定期测评责任人履行责任情况，并对自觉履行责任的责任人给予奖励。同时，责任告知书对责任人的权利作出了详细规定。比如，责任人对责任区内违反市容环境卫生管理规定的行为，有权要求行政管理部门和执法部门处理，相关部门应当按照投诉处理规范确定的时限，及时处理，并将处理结果予以反馈。”
张维克还建议，在城市管理信息化系统中推进责任区智能化管理，设置责任区管理问题的发现场景，利用智能AI摄像头、政务微信等新手段、新方法实时发现、解决问题，提升基层管理人员的管理效能。
“加快责任区制度实施落地，应该充分利用现有的管理体系，鼓励群众参与。”青岛科技大学教授刘广珠认为，我市正在推行“三长一站”工作模式，可以将路段长、楼院长、区片长和城管服务站嵌入到责任区制度落实中，确保每个路段、每块片区都有人负责，对问题及时发现、处置、上报，形成楼院长包点、路段长包段、站长包片的群众参与责任区管理模式，形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。
