青岛日报2021年1月14日13版

更新，城市转向内涵式发展的钥匙  

在深圳，油漆厂、铝厂的旧厂房华丽转身，成为新兴产业集聚空间；在上海，老旧工业园区转型为国际文化交流和商务服务中心；在苏州，古典园林搭起浸入式昆曲戏台，两大文化遗产珠联璧合……

随着城镇化进程的推进，目前全国城市中存量供地占比逐年增加，增量空间资源有限；与此同时，存量空间优化潜力很大，不少城市的厂矿、机关、学校等闲置房屋及景观资源有待再度开发利用。住房和城乡建设部明确，实施城市更新行动，就是要推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点从房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造。

日前召开的中央经济工作会议提出“要实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造”，为进一步提升城市发展质量指明了方向。

“十四五”开局之年，新一轮城市更新的序幕拉开。

城市建设转向存量提质改造

“更新”不同于“新建”，决定了“十四五”城市发展方向发生了改变。中国城市科学规划设计研究院院长方明说，“新建”以增量建设为主，“更新”则以存量改造为主，“过去‘大量建设、大量消耗、大量排放’和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继”。

增量空间资源有限。城市空间不可能无限扩张，目前，全国城市中存量供地占比逐年增加，在东部城镇化水平更高的大城市中表现得更为明显。深圳、苏州等部分城市存量供地占比超过50%，北京、上海等一线城市未来规划中的城乡建设用地规模也在收窄。

与此同时，存量空间优化潜力很大。当前，不少城市的厂矿、机关、学校等闲置房屋及景观资源有待再度开发利用，一些低效的空间资源也有待进一步提升利用率。据有关部门统计，我国处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约占全国城市建成区的11%。

城市发展短板亟待补足。过去，一些城市发展追求速度和规模，城市规划建设管理“碎片化”问题突出，空气污染、交通堵塞等“大城市病”逐渐凸显。满足人民日益增长的美好生活需要，就要逐步补齐城市基础设施和公共服务设施短板，推动城市结构调整优化，提高城市管理服务水平，而这些举措都属于城市更新的范畴。

日前，住房和城乡建设部明确，实施城市更新行动，就是要推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点从房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造。老旧小区改造、生态修复、完善城市空间结构、强化历史文化保护、新型城市基础设施建设、增强防洪排涝能力等各项内容都已被列入城市更新的任务清单。

城市更新可一举多得

“拎包就能入住，2000多元的月租金比周边还低一点。”新入职杭州北部软件园的95后小伙刘航，在公司附近的瓜山未来社区租到一套称心的单身公寓。

杭州瓜山未来社区。

这个位于杭州大城北核心区的时尚社区，两年前还是杂乱无章的城中村。近几年周边环境逐步优化，这一区域的发展却有些跟不上。西边是运河湾历史街区和音乐公园，东侧建起了智慧网谷数字经济小镇，北部还规划有医院和健康产业园，数万青年人才涌入，急需一个适合创业居住的新型社区。

从城中村“变身”未来社区，不是靠推倒重建，而是在保留原有建筑和历史文脉基础上进行改造更新：旧建筑外立面重新刷白，窗户、阳台用彩色线条勾勒；空间结构重新梳理，根据年轻人不同爱好划分成电竞爱好者、宠物爱好者等各具特色的公共区域……“面子”更漂亮，“里子”也更“智慧”。在未来社区，多个数字化项目正在如火如荼地建设，5G+体育、5G+医疗、5G+教育等各类5G应用将覆盖社区，未来将形成数字治理、社企共建、全民参与的新型社区治理场景。

瓜山未来社区的更新，激发了方方面面的发展活力。惠民生、促投资、扩消费、兴产业，一举多得。在改善民生方面，本地居民居住条件得到大幅改善，房屋也能升值，附近工作的年轻人能够享受高性价比的人才公寓，居住问题得以解决；在促进投资方面，瓜山未来社区由政府部门主导投资，社会资本出资租赁房屋并运营管理，其中改造阶段，政府部门出资11亿多元，拉动了社会资本6亿多元；此外，社区内各种新建的智慧设施还将带动数字消费，助推5G应用等数字产业发展。

近年来，不少城市都开展了丰富多样的城市更新探索，有城中村改造、旧工业区改造这样的功能型更新，有关注历史文化遗产价值的保护型更新，还有生态修复、优化城市公共环境等改善型更新。

在中国城市科学规划设计研究院院长方明看来，各地实践都能体现城市更新的一举多得之效——发展城市新经济、完善城市新功能、打造城市新意境、助力应用新科技，“城市是经济社会活动的一大空间载体，通过城市更新调整空间布局结构、升级公共基础设施、补齐公共服务短板，能够为产业升级和新经济发展创造良好环境，为居民消费就业提供更好条件，这也是构建新发展格局的重要举措之一。”

深圳以立法推进有序城市更新

相比“平地起高楼”式的增量建设，存量改造过程更为繁琐复杂。

一是资金。城市更新资金主要来源有财政资金、社会资本、居民出资等。城市更新要持续稳步推进，必须充分激发起社会资本的积极性。财政资金主要用于市政设施、基本公共服务的提升改善，居民出资规模有限，为此要积极鼓励社会资本参与。

二是机制。根据中国城市规划设计研究院的调查问卷，在14个省份回收的问卷中，超过七成管理部门受访人员所在的城市发布了城市更新相关法规、指导意见和规范文件，但更新项目仍在土地出让制度、建设标准规范和审批程序等方面受到制约。

城市要更新，法律制度、标准规范、财税政策、审批程序等各方面配套政策要相应跟上。只有体制机制理顺了，才能激发城市居民自主更新的意愿、市场主体参与的积极性。

我国城市更新在立法方面将迎来突破。首部城市更新立法《深圳经济特区城市更新条例》（下称《条例》）将于今年3月1日起施行。

对深圳而言，建区40余年来，除了创造令人瞩目的“经济奇迹”，其身上还有诸多不容忽视的标签，比如被城中村成就的城市、天价补偿频现的城市以及人地矛盾最为突出的城市。根据住建部最新公布的城市建设统计年报，截至2019年，全国有6个城市的城区人口超过1000万，其中，深圳的建成区面积最小，但960.45平方公里已占其市域总面积的48%，开发强度之高可想而知。

事实上，深圳早在2004年就启动了城中村改造，2009年出台的《深圳市城市更新办法》为中国城市旧改开启了城市更新的新方向。一路走来，配套政策虽然出了不少，但项目进展却不甚理想。当地媒体曾披露，罗湖区一个城市更新项目，由于4户业主拒绝签约，10年间一直拖而未决，“千余名业主深受影响，49位老人在等待中离世”。

即将实施的《条例》创设了“个别征收+行政诉讼”——旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积、物业权利人人数两项占比均不低于95%，且经区人民政府调解未能达成一致的，可依照相关法律法规对未签约部分房屋实施征收。而被征收人对征收决定或补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

相较此前的“双百签约”原则，“5%”的空间有望破解“拆迁难”问题，加快项目进程。同时，《条例》还明确了市场主体的准入门槛，建立了退出机制，以市场化运作模式为主的城市更新方式，将在很大程度上解决政府投入难以为继的问题，弥合资金缺口。

近期公布的地方“十四五”规划建议显示，不只四大一线城市，多个新一线城市亦明确要“实施城市更新行动”。推进城市更新，既是优化城市空间格局之举，更有提升超大城市治理水平之意。因此，当“更新”成为城市的常态，深圳走过的路，成功与失败都值得思考、消化与吸收。以特区立法对制约城市更新的体制机制进行创新和变通，是深圳用十年时间摸索出的一套“打法”。放到全国来看，对各地推进有序城市更新无疑具有重要借鉴意义。（综合整理自《人民日报》、每日经济新闻、上观新闻）

责任编辑：程雪涵