中国正在经历人类历史上规模最大的一次城镇化进程。可以预见，“十四五”时期，城镇化仍将是经济社会发展最为澎湃的动力之一。

开局之年，城镇化如何开好局起好步？4月13日，国家发改委官方网站发布《关于印发<2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务>的通知》（简称《通知》）要求，深入实施以人为核心的新型城镇化战略，促进农业转移人口有序有效融入城市，增强城市群和都市圈承载能力，转变超大特大城市发展方式，提升城市建设与治理现代化水平，推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快推进城乡融合发展，为“十四五”开好局起好步提供有力支撑。

《通知》从促进农业转移人口有序有效融入城市、提升城市群和都市圈承载能力、促进大中小城市和小城镇协调发展、加快建设现代化城市、提升城市治理水平、加快推进城乡融合发展等方面，对2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务作出部署。

这为青岛开局之年的城镇化提供了遵循，其间蕴含着青岛迈向未来的重要机遇。

与前排城市相比，青岛城镇化水平还不够高，尤其是城镇化率还偏低（截至2020年底为74.6%）。“十四五”，城镇化仍将是青岛实现跃迁的主引擎之一。

青岛“十四五”规划纲要提出，到2025年常住人口城镇化率要达到76%左右，要融入国家新型城镇化布局，建设经济发达、生态优良、生活幸福的现代化都市圈。

3月30日，国家发展改革委组织召开城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议第二次会议透露，2021年国家发改委将编制新一轮国家新型城镇化规划。

青岛应当以《通知》为线索，“对号入座”，积极争取在新一轮国家新型城镇化规划中的“位置感”，为城市更好更快发展赢得“顶层机遇”。

这个《通知》还赋予了青岛一个重要任务：为加快推进城乡融合发展探路——以11个国家城乡融合发展试验区为突破口，推动体制机制改革和政策举措落实落地。

2019年12月，国家发展改革委等18个部门联合发布《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，山东济青局部片区入选。今年2月，国家发改委复函同意山东济青局部片区等11个国家城乡融合发展试验区方案，城乡融合发展国家试点进入实施阶段。

稳步推进城乡融合发展是实现农业农村现代化的必由之路，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

青岛是农业强市、农村大市，最大的潜力和后劲在农村。“十四五”期间，如果能发挥好国家城乡融合发展试验区试点这一难得机遇，叠加乡村振兴和新型城镇化机遇，青岛大有可为。

01

要在一“群”一“圈”上做大文章

城镇化的过程，就是人口流动的过程。我国已经形成了一批引领国家发展、具有国际竞争力影响力的核心城市、城市群和都市圈。

国家“十四五”规划纲要提出，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。

《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》对提升城市群和都市圈承载能力作出部署：增强中心城市对周边地区辐射带动能力，培育发展现代化都市圈，增强城市群人口经济承载能力，形成都市圈引领城市群、城市群带动区域高质量发展的空间动力系统。

在健全城市群一体化发展机制方面，点了几个城市群的名：制定京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展“十四五”实施方案；扎实实施成渝地区双城经济圈建设规划纲要；研究编制长江中游、北部湾、关中平原等跨省区城市群实施方案，有序引导省内城市群发展。

被“点名”的基本都是跨省区城市群，青岛所在的山东半岛城市群和胶东经济圈，是省内城市群，属于被“有序引导”的对象。

山东半岛城市群肩负着黄河流域生态保护和高质量发展龙头作用，在国家“十四五”城镇化空间格局19个城市群中，位列“发展壮大”档。

同列的还有粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，山东半岛城市群无论是实力还是潜力，都明显高出一筹，因此也排在“队首”。

面对区域经济发展的新形势，山东正加快提升半岛城市群能级，构建“一群两心三圈”的区域发展新格局。青岛强，则半岛强；半岛强，青岛也将受益。

胶东经济圈是山东“三圈”之一，胶东五市地缘相接、人缘相亲、经济相融、文化相通，具有人口和经济体量的优势：拥有3200多万人口，超过3万亿的经济总量，占山东省比重超过四成。即便放在19个城市群中，胶东经济圈的实力也可以位列“中上游”。

引领胶东经济圈努力成为中国经济新的增长极，这是青岛面向“十四五”乃至更长一个时期的重要使命，也是重大机遇。

4月1日下午，胶东经济圈一体化发展推进会议召开。山东省委书记刘家义与会“顶格动员”，强调推动胶东经济圈一体化发展对发挥山东半岛城市群龙头作用具有重要意义，并对胶东经济圈作出了明确定位：

全力打造现代海洋产业集聚区、新经济发展示范区、海洋航运贸易金融中心、海洋生态文明示范区、海洋科技创新中心、海洋教育核心区、深化改革示范区、对外开放桥头堡，在山东半岛城市群高质量发展中当好先锋。

在山东三个圈中，胶东经济圈区位优势最明显、经济实力最强，是全省最具发展活力、开放程度最高的地区，理应当好排头兵。

青岛作为山东半岛城市群的龙头，自然也是胶东经济圈的龙头，必须先做好自己，当好领头羊。

在培育发展现代化都市圈方面，《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，支持福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划。

被“点名”是幸福的，没被点名也不意味着没机会，毕竟还有一个“兜底”——“支持其他有条件中心城市在省级政府指导下牵头编制都市圈发展规划。”

青岛都市圈早有眉目。2020年1月出台的《关于加快胶东经济圈一体化发展的指导意见》提出，建设国际知名的青岛都市圈，打造全省高质量发展强劲引擎。山东“十四五”规划明确提出，将全力打造济南、青岛“两心”。

青岛都市圈框架已经清晰。《山东半岛城市群发展规划（2016—2030年）》提出，青岛都市圈由青岛、潍坊2市和烟台市莱阳市、海阳市构成，2020年总人口达到2000万人，其中城镇人口达到1400万人；2030年总人口达到2300万人，其中城镇人口达到1800万人。

未来，青岛都市圈将成为一个具有较强国际竞争力的都市圈，成为东北亚地区国家合作枢纽之一，中国海洋产业创新基地，全省发展核心引擎。

眼下，深圳、杭州、南京、宁波、长沙等都市圈一体化纷纷提速，青岛也应积极行动起来，争取在新一轮国家新型城镇化规划中占得一席之地，抱团发展，携手前行。

02

政策转弯：从规模扩张向内涵提升转变

对比上年会发现，国家对中心城市的发展策略发生了较大的“转弯”——

《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》提出：优化发展直辖市、省会城市、计划单列市、重要节点城市等中心城市，强化用地等要素保障，优化重大生产力布局；完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围，解决发展空间严重不足问题。

这显然是要在政策上给予中心城市更多倾斜和保障，让各类生产要素自由流动并向中心城市集中，其结果是要进一步做大中心城市。

而《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出：促进超大特大城市优化发展，推动开发建设方式从规模扩张向内涵提升转变；有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，合理降低开发强度和人口密度；在中心城区周边科学发展郊区卫星城，促进多中心、组团式发展。

这也意味着，摊大饼式的规模扩张在“十四五”期间将受到一定的限制，或者至少是不支持，而集约、内涵式的发展模式将获得更多支持。

“十四五”期间，青岛城镇化还有很长的路要走，必须在扩张速度和发展质量上同步推进，应以资源环境承载力为约束，统筹现代化大都市空间、规模、产业三大结构，科学布局生产、生活、生态三大空间，形成多中心、网络化、组团式、开放型城镇空间形态，打造更具竞争力、更具发展活力、更可持续发展的现代化国际湾区。

针对越演越烈的“强省会战略”，今年的重点任务提出，稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整。这显然是要给正在迅速扩张的省会们“降降速”。

“十四五”期间，县城将成为新型城镇化建设的重要载体。青岛县域广阔，发展潜力巨大，要统筹推进乡村振兴和新型城镇化，尤其是要以新型城镇化来突破平度莱西，打造青岛新的增长极。

03

城乡融合，大有可为

城乡关系是一个国家和民族在现代化过程中所要面临和解决的重大关系。党的十九大报告首次提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

城乡融合，不是消灭乡村；乡村振兴，也不是大拆大建。

走好乡村振兴这盘大棋，不能就乡村论乡村，城乡融合发展是必由之路。加快梳理和破解城乡融合发展堵点，才能为全面推进乡村振兴开山凿路、积势蓄能。

2019年12月，国家发展改革委等18个部门联合发布《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，山东济青局部片区入选，包括济南、潍坊、青岛三个片区。其中青岛片区包括即墨、平度、莱西“一区两市”，面积6665平方公里，占山东济青局部片区的52%。

青岛肩负的任务是以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为关键，突出以工促农、以城带乡，破除制度弊端、补齐政策短板，率先建立起城乡融合发展体制机制和政策体系，为全国提供可复制可推广的典型经验。

在国家“十四五”规划纲要中，也对健全城乡融合发展体制机制作出部署，青岛等试验区被“点名”，被要求发挥示范带动作用。可见，城乡融合发展已经成为未来五年，乃至更长时期内的基本方略。

此番，《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》再次将城乡融合发展与新型城镇化相提并论，要求以县域为基本单元推进城乡融合发展，坚持以工补农、以城带乡，推进城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置，以11个国家城乡融合发展试验区为突破口，推动体制机制改革和政策举措落实落地。

将脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是党中央对我国未来农村扶贫工作以及乡村振兴工作进行的战略性部署，是“三农”工作重心的历史性转移。

在统筹推进乡村振兴和新型城镇化的过程中，青岛又有了国家城乡融合发展试验区这把“尚方宝剑”，可谓如虎添翼。

如果能发挥好先行先试的难得机遇，率先构建起工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，那青岛城乡就能实现优势互补，真正实现融合发展，势必为青岛发展增添强劲动力。

作者 | 沈默   

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