青岛日报2022年1月12日7版配建停车位改成商铺、住房属于违法行为，查处后却遭遇整改难——
车库“变身”门面房该如何叫停
随着私家车保有量不断增加，城市公共停车资源越来越稀缺。为解决停车难问题，我市制定的公共服务设施配套标准提出了明确要求：新建住宅小区按比例规划配建停车位。但是，属于稀缺资源的配建停车位却被部分业主挪为他用，或装修用于自住、出租，或改建成商铺从事经营，甚至经过审批获得了营业执照，由此对房屋安全、小区秩序、邻里关系等都带来不利影响。由于对改变配建车位用途行为的查处涉及的管理部门多、法规操作有局限性，导致整改或禁止此类违法行为存在难度。
现状
车库挪为他用 商铺“鸠占鹊巢”
“小区楼下规划配建的车库被当作商铺从事经营，而消防通道上却停上了车。尽管近几年居民多次投诉，车库改商铺的情况却越来越多。”谈到小区停车位被挪用的问题，家住万科魅力之城小区的苏先生（化名）有一肚子话要说。“执法人员来查处时，发现一些将车库作为经营场所的店铺已经办理了营业执照，而没有营业执照的店铺在执法人员走后仍在照常经营。”苏先生对此很不解。
■万科魅力之城小区配建车库成为商铺，车辆在小区内乱停。
日前，记者在城阳区兴阳路的万科魅力之城小区看到，该小区是拥有40多栋居民楼的大型新建小区，由于停车位不够用，小区内的消防通道上随处可见乱停车辆。居民楼前空地规划有停车位，部分居民楼一层还配建了车库，但许多车库已经成为正在对外经营的服装店、咖啡屋、食品店、房产中介等门头房。
■万科魅力之城小区挪用车库从事经营的店铺门边还有“车库门前禁止停车”的牌子。
在40号楼下，原有8个车库中，只有3个还保持车库的外观，其他5个车库中，1个换成了住家房门，4个被改成了小百货、咖啡屋、菜鸟驿站等商铺。楼前停车位停满车辆，一些无处停放的私家车则随意停在路边。在15号楼下，4个车库被改为经营服装、水果的店铺，一家店铺门口的墙上还有“车库门前禁止停车”的牌子。在17号楼下一经营食品的车库内，醒目位置挂着《个体工商户营业执照》。“没有营业执照也没关系，只要没人举报就没人管。有时候有部门来检查，只是口头提出整改要求，不会让你强行关门。”一店主有些有恃无恐。
“车库改作他用影响房屋安全，还会影响邻里和谐。”一名居民说，部分业主为将车库改成店铺会私自改造，开槽拉线、开设门窗等，破坏房屋结构，存在安全隐患。同时，车库改成商铺或住房，不但加剧小区停车难，有些商铺在小区内经营还会出现占路、噪声扰民的情况，引发邻里纠纷。
规划配建停车位被挪用的现象绝非个案。在市南区的天山公寓小区，规划配建的停车位被改建成“套房”用于居住。
■天山公寓小区停车位被改建成“套房”用于居住。
近日，记者根据市民投诉来到安庆路15号的天山公寓小区，小区内横七竖八停了许多私家车。记者看到，小区2号楼一层是停车场，规划有10多个停车位，其中有6个停车位被砖墙垒起来，并安装了房门，这样，每两个车位就成为一套面积约40平方米的住房。记者敲开一扇房门，看到里面厨卫、家具齐全，俨然就是一个配套齐全的套房。记者转到停车场南侧，车位南侧的墙上装了塑钢窗，还有私自搭建的阳台和圈占的花园。
■天山公寓小区停车位改建的“套房”还搭建了阳台。
“小区停车位不够用，有人却将配建车位改成住房，2011年就有执法部门来查处，至今没有任何改变。”一位居民告诉记者，个别居民买下相连的两个车位，改成住房自住或出租，而小区里的很多车还没有车位停放。
记者查询2011年的媒体报道发现，执法人员曾到天山公寓小区进行查处，要求将车位改成住房的业主配合调查。媒体当时配发照片中的停车位“套房”与现在相比没有改变。
探因
缺乏强制手段 被疑“以罚代管”
新建小区配建停车位有法可依，被挪为他用后却难见整改，甚至还能顺利办下营业执照，堂而皇之地开店经营。记者先后致电我市规划、行政审批、市场监管、综合行政执法等部门，就此问题深入调查。
“住宅区按比例配建停车位是国家住建部门的要求，也是青岛市的规定。”市自然资源和规划局工作人员告诉记者，《青岛市市区公共服务设施配套标准及规划导则》（以下简称《导则》）详细规定了新建住宅小区停车位的配套标准。《导则》规定，住宅区规划配建的停车位包括开放式停车位和封闭车库，根据住宅类型区域不同，每户配建1至1.5个车位。“规划配建的停车位用途就是停车，但规划部门只负责规划，使用过程中出现的改变使用性质问题，全部由城管执法部门负责。”工作人员告诉记者，自2005年起，规划执法职能已全部划入综合行政执法部门。
“配建车位改变使用性质，无论是用于居住还是从事经营都是违法的，但在相关法规中，对此没有强制措施，违法行为被查处后很难整改。”市综合行政执法局相关部门负责人介绍说，将小区配建停车位挪为他用属于改变房屋使用性质的违法行为，执法责任主体是在综合行政执法部门。但在具体执法过程中，仅靠单一部门执法，往往会落入“以罚代管”的尴尬境地。
市综合行政执法局相关部门负责人告诉记者，综合行政执法部门虽然对挪用配建停车位有执法权，但对违法行为没有认定权。挪用配建停车位的业主往往会对停车位进行私自改造，从外观很难判断停车位的具体规划情况。接到市民举报后，执法人员需要规划部门配合，才能确认违法事实。根据《青岛市城市规划条例》第41条规定：擅自改变建设工程规划许可证核准的建筑物使用性质的，由规划行政主管部门责令改正，并按改变使用性质的建筑面积每平方米处200元以上、1000元以下的罚款。
“我们的执法到罚款这一步就无法向下推进了。”市综合行政执法局相关部门负责人告诉记者。对违法建筑除了行政处罚，还可以实施强制拆除，但对于挪用配建停车位的情况却没有这样的强制措施。执法部门即便对违法业主给予了行政处罚，最终结果也只能是要求违法业主自行改正挪用停车位行为。“我们曾经尝试到法院申请对不整改的当事人实施强制措施，但法院认为没有实施强制措施的标的物，而不能立案。”该部门负责人无奈地说，对挪用配建停车位行为查处之后仍不见整改，让许多市民误以为执法部门是“以罚代管”。而对已经取得营业执照的“停车位商铺”，综合行政执法部门更是力不从心。
“2018年前后，青岛市对个体工商业户实行住所承诺制，申请营业执照的业户只要自己填报经营地点，无需提供房产证明。很多业户将停车位谎报为网点房，致使有的业户将停车位作为经营场所办理了营业执照。”市行政审批服务局相关负责人介绍说，他们从市民投诉中发现了这种情况，从2021年下半年开始，就要求申请营业执照的个体工商业户必须提供房产登记材料，但其中仍有“漏洞”：房产登记部门发放的不动产证明中，有时将车库的性质标注为“其他”。“法规中有禁止停车位从事店铺经营的规定，却没有对‘其他’性质房屋的禁止规定。法无禁止即可为。一些无法进行现场勘验的业户，我们只能审批通过。”该负责人说，对违反住所承诺制的业户，必须由市场监管和综合行政执法部门查处后，审批局才能撤销其营业执照。
而市市场监督管理局相关部门负责人表示，依据相关法规，无照经营由市场监管部门予以查处，而违反住所承诺制却办理了营业执照的业户，按照分工负责，应由审批局处理。
建议
流程再造打通壁垒 数据互动源头治理
公开资料显示，上海市2013年实施的《上海市停车场（库）管理办法》中规定：任何单位和个人不得擅自将专用停车场（库）挪作他用；改变停车场（库）使用性质，应当经市、区规划资源行政管理部门会同市、区交通行政主管部门和公安交通管理部门批准。而针对改变停车场（库）使用性质行为的执法行动，上海市规定，由交通委、城管局、公安局、房管局、规划资源局等多部门组成联合小组现场执法。
“青岛借鉴外地经验完善立法是一方面，另一方面还应该从源头治理，不能等到有问题的‘孩子’出生了，再去想办法补救。”市政协委员薛月海认为，简化审批程序是优化营商环境的大势所趋，住所承诺制确实给个体工商户的审批提供了便利，但随之而来的谎报、瞒报也给后期治理带来许多“后遗症”。薛月海建议，政府部门应该充分利用大数据，在审批时让数据多跑路。比如，房管部门完善房屋登记信息，住建部门完善规划验收信息，通过部门间的大数据互动，实现网上“一键核验”。
“看似是配建停车位挪用问题，实则是城市治理中普遍存在的‘九龙治水’流程再造问题。”市政协委员、山东正航律师事务所主任李秋航表示，治理配建停车位挪用现象涉及多部门协作，问题难解决的根源是横向流程再造所应该打通的部门壁垒。“部门间的壁垒没打通，就会产生每个相关部门都在尽职尽责，看似都没有问题，但最终治理效果却有限的结果。”李秋航建议，通过部门间的横向流程再造，加强规划、审批、市场监管、行政执法等部门之间的数据互通、行政协作，从源头上杜绝配建停车位成为合法经营户的问题。
针对目前存在的车位被挪用却难整改的情况，治理可否另辟蹊径？“从物权法的角度来看，业主使用自己购买的车库从事经营，市场监管部门只能从是否存在经营违法的方面予以查处，在没有搭建违法建筑的情况下，行政综合执法很难对其作出强制措施。”李秋航建议，执法部门可以从另一个角度督促违法业主腾出被挪用的停车位。比如加强对乱停车行为的处罚，或者通过物业公司禁止改变停车位用途的业主车辆进入小区等。同样，薛月海也认为，执法部门可以和物业管理部门联手，对改为住宅的车位（库）停水停电，督促违法业户将配建车位恢复原有用途。
市综合行政执法局规划执法大队大队长刘少斌认为，对谎报住址获得营业执照的车库商铺，行政审批部门应该在执照到期后不予延期。同时，他表示，综合行政执法部门将尝试与物业管理单位联动，排查改变停车位用途却仍在小区内停放车辆的业主，通过禁止其车辆进入小区停车的措施，迫使其恢复车位原有用途。
