青岛日报2021年5月7日4版

中国城市规划学会副理事长，同济大学教授、博士生导师伍江谈城市有机更新的本质和路径——

城市更新：激发历史空间的当代活力

站在时代风口，一场场宏伟且漫长的城市更新行动正在多个城市上演。“实施城市更新行动”首次出现在国民经济和社会发展五年规划里，意义之重大不言而喻。城市更新是城市治理现代化的一道新命题，既关乎人民群众的获得感、幸福感、安全感，也是城市从“增量扩张”到“存量更新”的转型过程中必须答好的时代之问。面对这一命题，青岛正谋定而快动，努力为推动城市高质量发展积累新经验、探索新路径。

在存量更新为主的城市更新过程中，如何让更新成果适应新时代的要求？如何让“老物件”物尽其用？如何让传统区域获得新时代的生命力？前不久，在青岛举办的第三届山东省城市建设博览会现场，中国城市规划学会副理事长，同济大学教授、博士生导师伍江以专业学者的视角为大家阐述了城市有机更新的本质和路径，并详细梳理精细化管理怎样助力城市实现有机更新。

人物小传

伍江，中国城市规划学会副理事长，同济大学教授、博士生导师，上海市领军人才，享受国务院特殊津贴。现任国家文化公园建设工作专家咨询委员会委员，住建部历史文化保护与传承专家委员会副主任，上海市城市规划学会理事长等。曾任同济大学常务副校长、上海市城市规划与国土资源管理局副局长。

伍江长期从事城市建筑历史、历史文化遗产保护和城市更新问题研究。著有《上海百年建筑史》《历史文化风貌区保护规划编制与管理》《历史街道精细化规划研究》《中国近代建筑史（五卷本）》等专著10余部。曾获全国优秀规划设计一等奖、中国出版政府奖、上海市科技进步一等奖、上海市决策咨询一等奖、上海市优秀教学成果特等奖、上海市哲学社会科学优秀成果奖一等奖、教育部科技进步二等奖、全国教学成果二等奖等重要奖项。

核心观点

一个城市的公共服务设施，是不能用最低限度的配套来实现人民幸福感的，因此需要提高城市公共服务设施的冗余度。

聚焦城市有机更新，其目的之一便是不断提升城市功能，创造最适合于居民生活和工作的城市空间和环境；第二个目的则是使城市更具人性；第三个目的是使城市更具活力；第四个目的是让城市更有韧性；第五个目的是让城市更具可持续性；第六个目的是要延续和传承城市历史文化。

需要建立完整的历史文化遗产保护法律体系，提高相关立法层次，健全相应的制度体系，形成协调的政策管理体系和非政府监督机制。

常态化的发展模式：

城市有机更新

关于城市更新的本质，伍江开门见山地提到，城市是一个鲜活的生命体，城市更新是城市生命体永恒的状态和不变的主题。城市更新并非是一个新的题目，但凡城市存在，就一定处在不断的常态化活动中，城市活力正是在不断更新的过程中得到激发，从而显示出城市的生命活力。城市历史文化从来不是城市发展的包袱，而是激发城市活力的源泉。城市的历史保护工作，最重要的部分就在于如何激发历史空间的当代活力。

如今中国城市的发展模式正在发生着重大转型，国内各大城市逐渐认清过去“大拆大建”的发展模式存在诸多问题，造成“城市病”。“作为一个生命体，城市的新陈代谢生命活动更多应该在细胞层面进行，亦即小规模渐进式的，而非大规模断裂式的。手术式的更新改造只是在极其特殊情况下的短期的和暂时的行为。”伍江说。

发达国家的经验显示，当城镇化率达到60%左右，包括市中心衰败、人口流失等问题将出现。只有通过城市更新来提升改变城市产业结构，注入新的文化和创新要素，打造更加宜人的居住和商业环境，才能激发城市的内在活力，再造城市繁荣。

调研结果显示，“十三五”以来，我国新型城镇化建设取得阶段性成果，2019年常住人口城镇化率已达60.6%，第三产业增加值占国内生产总值比重达到53.9%。这两个关键数据，标志着我国城市发展由以增量扩张为主，转入以存量更新为主的新阶段。

从客观规律上说，城市的增量型发展阶段是城市初步建设阶段，而城市的存量型发展阶段是城市的维护和提升阶段。伍江认为，就整个城市发展的全生命周期而言，增量型发展阶段是短期的、非常态化的。而存量型发展阶段是常态化的。因此城市改造更新必须尽快进入正常轨道，即城市的有机更新轨道。

城市有机更新的目标：

持续提升生活宜居程度

聚焦城市有机更新，其目的之一便是不断提升城市功能，创造最适合于居民生活和工作的城市空间和环境，这是城市的根本价值。“让市民在高品质公共服务，包括教育、文化、艺术、体育、医疗、餐饮、休闲等各个方面，不断得到幸福感和满足感，从而持续提升生活的宜居程度。”伍江强调，在此过程中，我们要反思过去在城市建设当中的一些观念，比如“公共服务配套”这一常用观念，所谓配套是指最低限度，也就是最基础的需求满足条件。面对经济社会的全新发展，这种“配套”的观念要有所突破。他认为，一个城市的公共服务设施，是不能用最低限度的配套来实现人民幸福感的，因此需要提高城市公共服务设施的冗余度。

他继而提到，为了更高效地使用空间资源，应倡导城市土地有一定程度上的功能混合，来满足人们在同样的空间中，可以得到不同的功能需求。伍江的这一观点也正暗合了当下颇为引人注目的新型产业用地（M0），后者正是在城市更新行动的大背景下，所提倡的一种用地形式混合成分高、功能需求多元化的用地政策。此外，他还提到，要对大量工业区、开发区进行“二次城镇化”改造，使之具有完全的城镇功能。

城市有机更新的第二个目的则是使城市更具人性。所谓的城市人性，包括可达性、便利性、选择性、生态化、尺度感、文化认同感、城市街道生活……“虽然城市的经济发展是城市能级不断提升、城市发展的根本动力，但我们的城市不仅仅是一个经济机器，而是为了提升人民生活水平，提升城市的宜居度。”伍江说道。

事实上，在城市发展中，市民在城市公共服务体系当中所获得的服务是不均等的。对此，伍江特别提到了“正视城市空间的公平正义问题”，他认为，要加快中低收入阶层住宅供应体制改革，为城市弱势群体提供有尊严且可接受的生活空间。当下，全国上下都在加强多层次住房保障体系建设，加快解决城镇中低收入居民特别是新市民住房问题。与此同时，在开展城市更新行动的过程中，还要正视老龄化时代的到来，加大力度推进城市适老性改造。

城市有机更新的第三个目的是使城市更具活力。这就要求在城市规划中，防止一味追求平面构图、盲目求大之风。加强城市公共开放空间的规划建设，重视城市的步行和慢行空间建设，让市民能更容易接近和享受城市公共空间。比如现在的城市规划更提倡“窄马路、密路网”和小尺度街区的模式，让城市内部有更多的人性化元素，让城市空间里存在更多的烟火气。

此外，还要重新认识“城市美化”，适度宽容城市的“非正式空间”，增强中心城区的活力。“我们的城市要美化，但美化不是根本目的，在美化的过程中，不能忽略城市日常生活的便利性。在城市美化的过程中，实际上我们也面临很多非正式空间存在的必要性。水至清则无鱼，城市空间不可能像我们想象中那么干净，只要那些非正式空间在可以承受限度内，它们的存在能让城市更具活力。”伍江说。

城市有机更新的第四个目的是让城市更有韧性。生命安全与生活安全是城市幸福指数的首要指标，提高城市安全度是城市美好的前提。要优化提升规划建设标准，健全城市防灾设施体系，提高城市抗击各类灾害的能力，加强城市应对各类环境变化，特别是气候变化的适应性规划和建设。尤其是在“碳达峰”“碳中和”的大背景下，寻求更具可持续性、包容性和韧性的城市发展模式成为必然选择。

城市有机更新的第五个目的是让城市更具可持续性。要加强土地的保水性和透水性，恢复城市生态水系。住房和城乡建设部要求各地推进海绵城市建设，力争把70%的雨水在当地积蓄、渗透，进而解决城市快速发展与保持城市原有自然生态本底和水文特征的矛盾，解决传统的城市开发建设模式造成雨水自然循环能力锐减的问题。“我们的城市生态空间具备多重功能，不仅提供生态平衡作用，还要满足人们的公共生活需求。”伍江说。此外，在城市有机更新过程中，还要确保城市周边有森林和生态绿地，城市中心地区需要足够且便利的公共绿地。伍江还特别提到青岛是一座具备生态优势的城市，因而要更加注重滨水空间的生态效益提升。

城市有机更新的第六个目的是要延续和传承城市历史文化。城市和建筑的生命在于使用，遗产保护的根本出路在于适度利用并得到活化。需要注意的是，使用中的建筑的保护不同于其他文物的保护，常常需要重新植入新的功能。伍江强调，城市更新当中历史保护需要精细规划，更需要政策配套，商业化利用和旅游开发不是历史保护的对立面，关键要守住底线。

历史街区保护的路径：

将保护要求覆盖各个规划层面

结合上海的先进经验，伍江重点对城市有机更新中的历史街区保护进行了全方位介绍。他认为，首先要在观念上转变，即从个体文物建筑保护转变为完整历史街区保护。早在1964年的《威尼斯宪章》就已提出整体保护观念，之后形成越来越广泛的共识。历史城区（街区）本身就是历史文化的重要物质载体，也是重要的历史文化遗产，城市历史空间的存在是现代人精神生活的重要需求，是城市现代性的重要体现，更符合现代社会的价值观。

历史街区保护有其特殊性，就是要保持原真性和完整性。大量历史建筑遗存是历史街区不可或缺的基本前提，整体空间尺度和空间肌理是历史街区最重要的价值要素。“在此过程中，有一个非常实际的问题就是，一旦我们对城市更新改造有更多期待时，它的成本就会提高。很多地方之所以出现新的建设与历史传统保护和自然生态保护相冲突，就是因为过分追求就地平衡。如何做好平衡？其实可以通过我们的规划和政策调节，让赚钱的地方为赔钱的地方服务，也就是发挥市场干预作用。” 伍江说。

历史街区保护的路径和方法是什么？伍江认为，需要建立完整的历史文化遗产保护法律体系，提高相关立法层次，健全相应的制度体系，形成协调的政策管理体系和非政府监督机制。此外，细化和完善现有规划体系，将保护要求覆盖各规划层面，特别是法定规划层面。“现在我们的城市从规划到建设，还不够细，所以现在开始提出精细化管理，其实精细化不仅体现在城市治理上，还体现在城市建设上。”伍江说，城市历史街区现在最缺的是各种法规政策制度和标准规范，比如对更新改造有负担的历史街区，是否应该有奖励制度？或者针对就地平衡无法实现的区域，是否可以通过提供公共空间，增强功能行为进而给予奖励或者容积率奖励，又或者实现异地补偿等。“我们要更多地探索自上而下和自下而上相结合的方式，让更多市场主体介入。政府通过有限的资源进行杠杆撬动作用，来刺激市场，让市场围着指挥棒转。”伍江说。

对于历史街区而言，城市更新活动更应该以最小干预原则对待，在保护延续历史风貌前提下，进行必要的小尺度提升性改造或小规模的针灸式改造。这就需要将保护要素纳入法定规划，特别是法定详细规划体系，通过精细化管控落实保护要求，体现有机更新原则。因此，对于历史街区各物质空间要素需要提出一套统一、全面、可行的、可用于日常管理的控制规则，从而形成从规划建设到日常管理导则的完整管控体系。

上海的历史街区保护一直走在全国前列，在规划体系建设方面更有创新性尝试。以前传统的城市改造规划是通过控制性规划来规定容积率、覆盖率和容量等；而现在的规划体系是有控制性规划—控制图则—全要素规划导则三层。“第三层全要素规划导则，我给它起了一个绰号叫作‘城市维护使用说明书’，上海已经实现全覆盖。除此以外，北京和深圳等城市也在实施。”伍江说。

“我们在上海启动这项工作，首先就是针对历史街区做保护规划，把城市街区里面的所有街坊全部做定义，所有建筑一个个分门别类地定义。一旦把城市详细规划做得非常精致，我们会发现全空间覆盖、全要素耦合、多主体协同的机制随之形成。城市建设不再只是规划和建设两家的事儿，而是覆盖所有的部门。”伍江介绍说，上海市要求每个街道和街坊都要有一本城市更新与维护全周期管控指南，目前已经完成了100多本。

与此同时，还要建立专业化的管理体制，包括规划师、建筑师、建造商的资质管理。“不少地方还有街坊规划师，专门负责对街坊维护说明书进行解读，其中的内容从空间要素到建筑要素到环境要素全覆盖。”伍江说。

城市更新是城市永恒的主题。更新是持续不断的，但也应是小规模渐进式的，是符合生命体发展规律的有机更新。城市不要破旧立新，而要推陈出新，城市的历史文化在持续的城市更新中得以延续并不断获得新的生命，城市的不断更新又让城市得到持续不断的生命活力，人类的城市文明从而得到不断发展与升华。（青岛日报/观海新闻记者 王冰洁）

责任编辑：王逸群